郭崇倫會客室 EP181｜川普要台灣國防支出占GDP10%有理嗎？獨家專訪前美國國防部對台事務部門主任

編按：本周郭崇倫會客室一連兩集推出「美選觀測」系列，專訪曾任職於美國政府部門的智庫學者何瑞恩及唐安竹，重磅解析總統候選人賀錦麗及川普的外交思維及潛在隱憂。

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美國與亞洲主要夥伴的關係是處理台灣議題重要關鍵，但共和黨候選人川普對結盟態度不熱衷，對台更拋出「保護費」、國防經費應占GDP的10%等要求，引發拋棄盟友的質疑；民主黨候選人賀錦麗近日接受哥倫比亞廣播公司（CBS）新聞節目《60分鐘》則強調將延續一中政策，但未表態會否動用軍力保台。美國大選過後，安全承諾是否存續、美中台關係將如何演變，都成為各界矚目焦點。

本集郭崇倫會客室邀請前美國國防部對台事務部門主任、新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際研究學院（RSIS）資深研究員唐安竹（Drew Thompson），來談美國新任政府的決策關鍵考量。（錄音時間9月19日）

📣本集重點

• 交易型川普強調責任分擔 未必會放棄包括台灣在內的盟友
• 中國在國際關係中的強硬手段 都是美國決策的關鍵考量
• 新任政府沒有理由取消關稅限制 但不見得會對中開啟新貿易戰
• 下一任總統將對台灣維持戰略模糊？戰略模糊符合美國利益嗎？
• 北京刻意對紅線保持模稜兩可 是為保留習近平的決策空間
• 台灣要花多少錢來抵抗入侵 重點不是有多少GDP用於軍事

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訪談全文翻譯：

郭：什麼議題對美國總統大選有決定性意義？過去聽過很多關於所謂的十月驚奇，是在美國總統大選最後一個月發生的國際危機，近期真主黨呼叫器爆炸，會不會再有類似的事件發生？

答：美國大選主要取決於國內議題，而不是國際議題，民眾比較關心的是會影響到他們日常生活的事，而非全球事務。台灣、中國、亞洲，候選人沒有討論太多。

關於10月驚奇，如果考慮到拜登政府正在處理的多重危機，無論是烏克蘭戰爭還是歐洲盟國的團結，以及中東和以色列，五屆政府一直在大力推動以色列雙方之間的某種停火人質交易，不會再有什麼巨大驚喜，會以某種方式破壞他們當前的競選活動。唐納德·川普剛剛遇到的第二次暗殺企圖，對他來說也是個驚喜。

川普的暗殺很不尋常，針對我們政客的暴力威脅總是存在，有時甚至是槍枝暴力，但這當然令人相當不安，不寒而慄地想到如果一名刺客若成功消滅總統候選人會發生什麼，自 20 世紀 60 年代以來我們還沒有看到過這種情況，當時美國確實因內部社會危機而四分五裂，今天在美國看到的情況也有這種背景。

如果有人認為美國正在衰落，事實並非如此，這確實是美國的穩定狀態。美國的繁榮靠的是一定程度的去中心化、混亂和個人意志，這對一些亞洲人來說是難以理解和理解的。在美國社會，個體優先於集體。所以，我想我們已經有十月的驚喜了，而且現在還是九月。

郭：與拜登的聯盟建設和多邊主義政策相比，川普的「交易孤立主義」做法將如何削弱美國與其地區盟友之間的信任？

答：這是常態，每四年，美國就會經歷一場革命、政府更迭或潛在的政府更迭。我認為這是盟友們所接受的。 包括台灣在內的老練盟友已經學到了這一點。因此，與人民選舉出來的任何人合作，就像華盛頓政府尊重並學會與當選的台灣總統、政黨合作一樣，這是民主國家的本質，政策的改變和人民的意願會產生影響。

川普經常被描述為交易型的人，我認為他通常也是受個人利益驅動的，但我不認為這一定意味著他會放棄我們的盟友和合作夥伴，例如台灣。我認為他過去已經證明了這一點，而且他將來也會向我們的盟友明確表態，美國會支持符合美國利益的聯盟。我認為他有時用非常粗魯的術語闡述這點，即讓盟友繳納保護費。

川普所說的是分擔負擔，這是大多數美國聯盟（而非全部）的概念，盟國為自己的防禦做出貢獻支持了這一點，這是共同防禦聯盟的概念，美國選民和納稅人應該得到一些投資回報。

所以我認為，儘管川普以非常粗魯的方式表達這一點，但其意圖幾乎符合美國利益，即盟國需為兩國關係做出一些貢獻，而不僅僅是搭便車。我認為，如果川普當選，其他國家政府可以適應這一點，以和總統、美國人民產生共鳴的方式向美國闡明自己的價值主張。

例如我們看到川普對歐洲的北約盟國施加了很大的壓力，要求增加自己的國防開支。上週，他確實向台灣施加了壓力，要求台灣增加國防開支的大使克拉夫特（Kelly Craft）發表對話。歐巴馬政府也敦促台灣增加國防開支，這並不是川普獨有的，我認為台灣在他的上屆任期已經學會如何管理川普，如果他在這次選舉重返白宮，我有信心各國都能很好地適應。

郭：目前美國的對中政策是「護欄競爭」做法。在賀錦麗或川普政府領導下，這種做法還能有效嗎？

答：無法預測任何一屆政府將如何制定其對華戰略和政策，更安全的預測是，它將廣泛地基於美國的利益。我認為可以有把握地預測，無論他們對中國和台灣做什麼，都將融入以美國盟友和合作夥伴為中心的更大的亞洲戰略中。雖然賀錦麗現在試圖表明她將走自己的路，但如果她當選，她將不得不解決拜登政府留下來的危機和挑戰，我認為對於兩位候選人來說，這些挑戰將更具連續性。下一任總統不能憑空制定亞洲政策，他們當然也不能想出一些新的、激進的創新方法來應對中國問題。

美國的許多政策和決策點實際上取決於中國的行為、中國對待鄰國的方式，取決中國對台灣、日本、韓國、菲律賓和歐洲夥伴使用的軍事和經濟脅迫來驅動。中國的許多行為都不符合國際準則，智慧財產權盜竊就是一個很好的例子。中國的經濟有一個更大的問題，以共產黨為中心，沒有任何企業。這些都將成為下一屆政府依賴的路徑，無論誰獲勝。除非治理方面發生重大轉變，否則它們幾乎沒有辦法進行轉型。

郭：你是否認為美中之間的貿易緊張局勢有不斷加劇的趨勢？我們看到這一趨勢始於川普時期，之後拜登總統並未取消對中國進口商品的關稅。你是否同意無論誰當選美國總統，肯定都會採取比現在更高的關稅，並開始新一輪的貿易戰？這對亞洲國家會帶來哪些影響和挑戰？

答：值得注意的是，拜登總統不僅保留了川普時期的關稅，不僅對中國太陽能板、電動車開徵關稅，也將矛頭指向透過「小額豁免」大舉向美國傾銷廉價商品的中國電商平台。

拜登並不是僅僅沿用川普的經濟策略，他還實施了《降低通膨法案》，這也是一項重大的產業政策。中國的經濟問題對美國來說是一個核心議題，無論是北京的市場准入限制、不公平的競爭環境，還是中國的工業補貼和製造業產能過剩，這些問題都讓美國對與中國的經濟關係感到不滿。

對下一任總統來說，沒有理由取消關稅限制。取消關稅在政治上可能會損害任何一位總統，因為國內支持更高關稅以保護美國製造業工作機會的聲音很強；國會兩黨也都支持不僅要與中國競爭，還要保護美國的就業機會。因此，貿易戰是否會升級還取決於中國是否願意增加市場准入，創造一個更公平的競爭環境。值得注意的是，川普當初威脅徵收關稅是為了促進談判，達成一個平衡且可持續的貿易協議。雙方實際上花了大量時間和精力談判了一份內容豐富的貿易協議，但最終習近平在協議的三分之二處選擇拒絕，關稅也因此維持不變。

川普發動貿易戰不是為了製造混亂，他使用關稅作為籌碼，試圖讓中國回到談判桌。雙方都本著誠意談判，賴海哲的協議內容相當豐富，最終卻被北京拒絕。大家都說川普開始了貿易戰，但實際上他是試圖建立更公平的貿易關係卻失敗了。

同樣值得注意的是，全球許多國家也對中國的國家主導經濟和產業政策感到擔憂，我們看到許多國家對中國商品提高了關稅，或是使用非關稅壁壘，他們都在努力保護自己的製造業和供應鏈的韌性。

這也是經濟去全球化的一個重要面向，其驅動力來自於中國的成本上升、共產黨對經濟和社會的全面控制、中國政策的安全化、反間諜行動和國內政治安全。如果他們將所有外國投資者視為潛在的間諜和威脅，並將商業資訊視為國家機密，那麼這將對企業造成寒蟬效應，並導致企業去尋找其他更安全的投資和製造中心。同樣重要的是，中國毫不猶豫地利用貿易脅迫作為與其他國家之間政治分歧的籌碼，這也激勵了其他國家去風險化並分散他們的供應鏈。

這導致了大量外國直接投資（FDI）和經濟機會流向亞洲國家，特別是東南亞。那裡出現了新的製造中心，台灣的公司正在從中國大陸撤出，進入東南亞或回到台灣本土，導致台灣失業率降到歷史性低點，甚至出現勞動力短缺。所以，亞洲乃至全球的經濟局勢都非常動態，而這些趨勢並未使中國受益，反而讓許多其他國家，包括台灣和東南亞國家受益。

我認為下一任美國總統不會尋求與中國開啟新的貿易戰，而是會確保美國在台灣和東南亞等新興市場中保持競爭力，以便美國企業能夠有效轉型並參與競爭。

郭：關於美國對台政策中的「戰略模糊」有不少爭論，一些人認為應該改為「戰略清晰」。新任總統和政府會採取什麼樣的對台策略？

答：我無法預測下一屆政府會做什麼。我懷疑候選人在面臨這樣的政策選擇時也不知道自己要做什麼。我不認為他們會重新檢視台灣政策，除非他們迫於壓力這樣做。所以這個問題充滿不確定性，但這是一個非常好的問題，而且肯定存在爭議。

我認為重要的是要認識到戰略模糊不是政策，戰略模糊實際上不是一項政策， 《台灣關係法》和六項保證中都沒有提到這一點，它不存在於美國政府用來指導政策的基礎文件中，這基本上是學者對華盛頓行為的描述。

但華盛頓使用的方法，你可以稱之為戰略模糊，這樣描述它，效果很好。它對華盛頓很有幫助，而且幾十年來一直如此。如果美國明確承諾保衛台灣，台北官員就沒有太大動力增加自己的國防開支。相反，他們會做民粹主義的事情，把錢花在社會福利、社會計畫上，這會讓他們獲得更多選票。

若沒有戰略模糊，美國還面臨台灣民粹主義領導人在外交政策上可能魯莽行事的風險，他們可能會以犧牲美國利益為代價來對抗北京。戰略模糊性可以對台灣產生更大的影響，將台灣的利益與美國的利益更緊密地聯繫起來。

在威懾北京方面，我認為北京已經假設，如果台灣受到攻擊，華盛頓將會介入。如果你看過去25年解放軍的軍事現代化進程，你會發現他們建立軍隊是為了對抗美國併入侵台灣，解放軍軍事現代化的早期階段都是為了擊退美國並使美國更難以介入。因此，我認為華盛頓新的聲明不會改變北京的算盤，也不太可能阻止北京，這意味著華盛頓沒有動力改變幾十年來行之有效的模式。

郭：隨著台灣和美國之間的安全和軍事合作不斷加強，中國是否有一條不能容忍的紅線？或者這條紅線會隨著情況的變化而改變？

答：如果紅線會改變，那它就不是真正的紅線。習近平領導下的中國決策過程極為不透明，高層官員和學者往往以非常籠統的方式發言、使用模糊的概念，這給了習近平極大的決策空間。他們的威脅聽起來往往非常可怕，但也很模糊，當我與中國同行和學者交流時，問他們這會具體表現為什麼樣子，或是能否舉例說明他們所威脅的報復行動，他們通常不回答，只說「你們將承擔一切後果」。

我認為他們故意對他們的紅線保持模稜兩可的態度，這樣能保留習近平的決策空間；由於對後果為何含糊不清，他們實際上不需要被迫採取不符合自己利益的行動。我認為對北京來說，宣告一條非常明確的紅線以及跨越紅線的具體後果，是一個不智之舉，如果他們真的宣告了一條明確的紅線，然後另一個國家跨越了它，那麼這將使習近平在政治上處於不利地位，他可能失去權力和決策能力。如果他宣告了紅線，而美國選擇跨越它，那麼他將失去自己行動的自主權。美國可能認為這樣做能嚇阻他，但實際上這會讓他在不願意的情況下被迫報復。

如果習近平不回應，那麼他的可信度將下降，這會給他帶來其他政治問題。所以我認為宣布紅線是一個陷阱，而習近平可能聰明到不會掉進這個陷阱。

郭：美國前聯合國大使克拉夫特（Kelly Craft）在台北安全對話論壇上提到台灣應該成為東亞的波蘭，並將國防預算提高到GDP的5%。您同意她的看法嗎？對於台灣的國防，您有什麼建議？

答：中國解放軍每年的國防預算增幅大於台灣的國防預算總額。但這其實凸顯台灣採取不對稱策略的必要性，我不認為將國防預算與國內生產毛額（GDP）相關聯是正確的政策處方。

我認為台灣需要增加與其面臨的威脅相稱的預算，台灣需要在收購和花費方面做出明智選擇，需要平衡其建立的常規力量和不對稱力量，台灣需要一支常規力量來威懾中國和應對承平時期，也需要一支能在最初攻擊中倖存下來、擊敗入侵的非對稱力量。

保衛家園免受入侵，是這支部隊部署的首要任務，然後重新調整其常規部隊的資本，國土防禦是台灣最後一道防線。我幾年前寫了一篇名為「台灣不能輸的一場戰爭」的文章，台灣需要承受得起威懾中國失敗的後果，並且能夠生存、擊退入侵。因此，如果台灣沒有一支可以在戰時保衛台灣免受入侵、抵禦戰爭初期火力打擊的強大非對稱力量，就不能指望及時得到美國的幫助保衛它免受入侵。

台灣不能只是說，中國決定進攻。我們的常規軍隊已被摧毀。我們的飛機、船、大型車輛都被摧毀了，我們需要美國來捍衛它。美國需要很長時間才能調動兵力，並且克服時間和距離的限制，將兵力從美國本土調到夏威夷、調到戰區，從美國基地到台灣本身還有很長的路要走。

這就是為什麼台灣必須擁有一支可生存的不對稱力量。不對稱力量確實有助於威懾中國，並為美國爭取時間。台灣需要花多少錢來擊敗入侵勢力，重點不是有多少GDP用於軍事，而是要思考解放軍會用什麼資源來攻擊台灣。

我認為，台灣需要就如何分配其常規力量和不對稱力量做出決定。這是需靠台灣軍方和總統做出的主權、關鍵決定，不能僅將大部分預算用於新船舶和飛機的採購支出，還需要對人進行投資，需要支付良好的薪資，以便在競爭激烈的就業市場上留住職業軍人，台灣的人口結構對軍人數量極其不利，18歲男女參軍人數不斷減少。

因此，台灣肯定需要花費更多，但不僅是更多的飛機和船隻，還需要提供更多的薪資、培訓，需要更多的軟體，以及更多不對稱的國土防禦能力，這些都必須涵蓋在龐大的預算範圍內，這是一項艱鉅的任務。

郭：菲律賓海岸警衛隊船隻BRP Teresa Magbanua自4月以來一直停泊在仙賓礁；菲律賓和中國船隻近期至少發生3次相撞，這艘船隻雖然周日已離開，但針對中菲間的南海緊張局勢，以及這起事件，對北京、馬尼拉，以及菲律賓和華盛頓間的安全聯盟有何影響？中菲南海緊張局勢，能否遏止、防止其升級為區域衝突甚至戰爭？

答：首先，中菲間的南海島礁領土爭端和台灣面臨到的軍事威脅性質不同，台灣面臨的是生存威脅，菲律賓則不是。

第二點是，菲律賓數十年來對本國軍隊的投資不足，使其即使是在自己的海岸附近，也沒有準備好與中國海岸警衛隊和中國人民解放軍海軍部隊競爭。菲律賓沒有針對解放軍不斷增強的能力、中國海警隊的射擊力量做出反應，菲律賓軍方未能預見這一點並為此做好準備，他們現在正在追趕。

我認為這對台灣來說是一個學習／教訓。台灣現在正尋求購買更多的陸上反艦巡航飛彈、更多的肩扛式飛彈和更多的不對稱能力，類似於烏克蘭正在部署的飛彈。但問題是，台灣等了很長時間才下訂單，而且是在全球對愛國者飛彈等彈藥有大量需求的時候才下訂。

台灣在軍火採購上的支出確實不足，現在台灣正準備加強收購力度，但由於中東衝突和歐洲衝突，美國面臨供應短缺。菲律賓的經驗和警示值得台灣學習，不僅僅是支出，還包括對人員的投資、制定策略的能力以及轉型的能力。

我認為台灣軍方仍然存在著非常古老的戰略心態，雖然針對舊系統行現代化改造，但(實際上)沒有改變。軍隊的規模和任務仍然很大程度上受制於傳統，而不是適應快速發展的中國人民解放軍以及中國海警，菲律賓的經驗對台灣而言至關重要，我認為這些都是台灣應該吸取的重要教訓。

就更廣泛的南海緊張局勢而言，我認為解決這些問題的前景非常渺茫。東南亞國家正透過東協與中國就行為準則進行談判，但這些對話已經持續多年，中國無視國際法，包括 2016年仲裁庭的裁決，以及中國無視先前關於其與東協之間各方行為的聲明。

因此，我不確定行為準則能否解決衝突，但它可能顯示中國對緩解緊張局勢的政治意圖，在我看來，行為準則不會提供傳統的安全或穩定，從菲律賓的教訓中看到，你必須透過力量實現和平。你必須適應並迅速因應，必須準備好投入更多在自我防禦能力，中國正變得更加自信和更具侵略性，並且比以往更有效地展現其力量。

在政治和軍事上，美國將成為這項努力的強有力的合作夥伴，但美國能做的事情是有限的。美國必須支持世界各地的盟友，有效運作盟友和合作夥伴。我們看到阿富汗的例子，如果本國政府和軍隊沒有戰鬥意願，美國就無法代表他們戰鬥。美國賦予其盟友權力，但如果其盟友不採取行動，不適當投資、不專業化、不現代化、不適應，美國不是超人，它可能是一個超級大國，但它能做的事情是有限的。

所以我認為台灣有很多警世故事可借鏡，而且應該要清楚中國的意圖是宏偉、巨大的。中國不僅要保護自己的領土，還有更宏大的願景。不只在南海周邊的緩衝區，日本面臨的軍事壓力也越來越大，我們必須更對一個更民族主義的中國保持警覺性和敏銳，那不會消失。

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